浅析两级执法体制的利与弊
温州市城市管理行政执法局成立于
2000年12月，国务院法制办在批复浙江省人民政府同意在温州市试点相对集中行政处罚权工作后，温州市政府对在温州是实行市属一级执法还是沿用原温州城管体制即两级政府三级管理的体制进行了长达一年的论证，最后总结了前几年的工作经验与体会，在广泛征求意见后确定实行市属一级执法的做法。自温州执法局成立以来，逐渐显现了一级执法在城市管理领域的优势与特点，但区、街道（乡、镇）政府要求恢复两级执法的呼声亦同时存在。区、街政府的呼声主要在于所谓的“看到的管不到，管到看不到”、“没有执法权不能管理”等等，这种观念笔者认为基于两种原因：一是认为执法权在市属，管理权当然也在市里，区、街道不再有管理权，其实这种观念本身是一个误区；二是为了推托责任，认为执法权在市属，管理得好与坏责任在市里。
对于在城市管理领域实行一级执法还是两级执法更有利于理顺体制的问题，应该说各有利与弊。笔者下面就两级执法体制的利弊进行阐述。
一、温州原城市管理体制
一九九四年温州成立了城管局，各区成立相应的机构，当时实行的是两级政府三级管理的两级执法体制，区城管局作为一级执法主体，有其独立的法人资格与执法权。自城管局成立以来，市区两级城管机关对职能进行了划分，如大路市里管小路区里管，大狗市里管小狗区里管，竖幅市里管横幅区里管等等，此种划分既没有法律依据又没有科学依据，且在实践操作中又难以把握，在管理过程中经常因为职能不明确而相互推诿或相互争权。同时，由于实行的是两级管理，市城管局不能领导与指挥区城管局，市里的一些工作部署无法得到落实，甚至出现了区城管局违法执法，擅自拆除公交车牌照的行为，市城管局亦无法处理，更有甚者，市、区、街道多头执法，严重干扰了人民群众的正常生活。基于此，在2002年，温州市委、市政府在成立执法局时为了理顺城管体制才实行一级执法。
二、处罚权与管理权的关系
处罚权与管理权本身是两个不同的概念，但又是对立统一的，有处罚权就有管理权，管理权寓于处罚权之中，但有管理权不一定有处罚权，管理权又包含着处罚权。这正如我国《行政处罚法》与《行政许可法》一样，虽然是两部不同的法律，处罚法规范的是行政机关的处罚行为，而许可法规范的是行政机关的许可行为，但行使的都是国家赋予的社会管理权，都是一种社会的管理行为，但处罚权与许可权又是不同的两种权力。现在城市管理方面的大部份许可审批权利还在区、街道一级，而根据《行政许可法》第六十一条规定，许可的行政机关负有监督检查职责，监督检查亦是管理行为。因此，区、街道的管理职能仍然存在，而执法局行使的仅仅只是城市管理方面法律法规规定的相对集中行政处罚权。笔者曾经与几个街道领导谈过这个问题，在闲谈中了解到，街道（乡、镇）的领导普遍明白两者的区别与现在负有的管理权，但为了减少责任，一方面放弃了应尽的管理职能，另一方面又提出所谓的“看到的管不到，管到的看不到”，要求两级执法，这是一种严重不负责任的表现。无论从温州历年来城管体制的纵线来看，还是从温州作为中型城市与其他大城市比较的横向来看，城市管理工作的好与坏、成与败，不在于管理体制的一级还是两级问题。难道温州城管体制实行两级管理就能使城市管理工作上一层次？难道实行两级执法就能调和现实管理中的一些市、区矛盾？难道区管执法局后就能解决管理中的一些难点、乱点？城市管理工作是一项系统的工程，需要社会的共同关注与参与，仅仅靠某一个职能部门是无法胜任与完成的。
三、两级执法的利与弊
两级执法是指市、区两级执法机关各为执法主体，根据一定的标准划分职能、区域，依据各自的职权行使执法权力，受同级人民政府领导，市对区执法机关是业务指导、业务考核等关系。
（一）两级执法的利
市、区两级政府实行两级执法主体有它的长处，笔者认为主要体现在它的区域性。由于笔者在前面已提到，城市管理工作是一项系统的工程，它需要社会的共同关注与参与，仅仅靠某一个职能部门是无法胜任与完成的，特别是在实行城市管理相对集中行政处罚权工作后，执法局承担的职责范围更广，职能更杂，工作上需要的协调性更强，区执法局作为区政府的一个职能部门，在行使管理职能时能有效地得到区属其它职能部门的配合，执法局往往可采取多部门联合执法的形式进行大规模集中整治，作为区属部门，可报请区政府牵头召集相关职能部门指令性要求配合。当执法局整治难点、乱点时，可由当地政府出面采取综合治理的形式进行整治。执法局在日常管理中亦可由当地政府使用行政手段调动社区等社会力量参与到管理中去等等，诸如此类的有利因素基于一个原因，那就是责任心。当执法局作为区政府的一个职能部门时，区、街（乡、镇）政府将视执法局为“自己人”，执法局如不能很好地履行职责，完成工作任务，当地政府感觉本身负有责任，因此无论在协调方面、配合方面、保障方面均能积极保证到位。
（二）两级执法的弊
前面阐述了两级执法的诸多有利因素，但它亦存在着诸多的弊端，如在队伍管理、规范执法、理顺职能部门关系、处理整体与局部利益等方面均存在着诸多不利因素。
1.两级执法势必造成各自为政的局面。
在两级执法中，各区执法机关归属于当地政府领导，市、区两级执法机关没有领导与被领导关系，市局无法指挥区局，在全市范围内无法形成一个整体的工作格局。各区的执法局在执法过程中当遇到市局与区领导意见不统一时，均以区里的意见为指示行事，而市属职能部门与区政府由于着眼点不同，往往看问题与考虑问题角度也不同，这势必给执法管理带来不同的效果。如安置房工程建设管理过程中，市里考虑的较多往往是社会稳定问题，而区里考虑更多的可能是周边居民的生活影响，这势必造成管理上的要求与标准不同。
2.两级执法势必带来人力资源上的浪费。
麻雀虽小五脏俱全。区执法局作为区政府的职能部门，在机构的设置上将是齐全的，这与一级执法相比较而言，非执法人员将大大增加，这就直接减弱了执法力量，增加了执法压力与财政负担。同时，由于区执法局不归属于市执法局，市局无法调动区局的力量，对各区在执法过程中发生的执法力量不足，需要支援时而无力增派人员，市局亦无法根据形势需要组织全市性的大规模统一整治管理。
3.两级执法势必影响队伍管理上的偏差。
区执法局作为区政府的职能部门，在机构设置上将采用派驻街道（乡、镇）执法中队的做法，且执法中队的福利在一定程度上与街道（乡、镇）的经济利益挂钩，此种做法在队伍管理上带来的直接后果是执法行为偏离正常轨道。街道（乡、镇）在日常工作中遇到一些非执法局职能范围内的难题时，往往直接指示中队动用执法权力为行政服务。如原温州城管局在工作中，街道在收取卫生费时，当遇到拒缴或拖延时，往往派城管局执法人员前去收取；当计划生育、社区选举等工作需要人员时，往往也抽调执法人员参与协助工作。这样的执法中队成了打散工的一支队伍，也严重危害了执法局的执法公正性、严肃性与规范性。
4.两级执法势必激化整体与局部利益的矛盾冲突。
在现有的财政体制下，区、街道（乡、镇）首先考虑的是地方财政与经济的收入问题，当城市管理工作与当地的经济发生矛盾时，往往就会牺牲城市管理的要求而满足局部的经济利益，而城市管理工作是一项长期的、持续性较强的工作，当政府部门为了阶段性的经济利益而牺牲城市管理工作的整体布局时，带来的后果与影响将是深远的。如街道为了经济利益而开辟无照商贩夜市，当形成一定规模后，想要取缔将是很难的，甚至还可能由此产生一些社会不稳定的因素。再如，现在执法局集中力量进行城市中心片区的整治管理，而街道仍继续许可一些板车摊贩，名为“规范经营”，当执法中队对此管理时，街道认为执法中队不配合街道工作，不服从街道领导。在两级执法体制下，类似执法工作将无法开展。
5.两级执法势必引起其它职能部门在协调上脱节。
执法局的相对集中处罚权集中了规划、交警、水利、园林绿化、市政公用等职能，而上述职能许可权均在市属单位，实行城管两级执法在执法与许可上的协调就存在更大的问题。如《规划法》第四十条规定：未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，尚可采取改正措施的，责令限期改正，并处以罚款。此条法律规定了某些违法工程在被罚款后可补办手续，而我市的规划许可权在市属，两级执法势必在处理上产生脱节。再如城市河道的管理，许可权在市水利局或市温瑞塘河指挥部，建筑渣土的运输与城市园林绿化方面，许可权在市市政园林局，交警方面的侵占道路行为，许可权在市交警支队等等，因此，仅仅就城市管理方面实行两级执法是无法进一步理顺相关体制的。
一级执法的利与弊恰恰就是两级执法的正反两方面，而在一级执法中体现出来的一些弊端，可以通过各区的派驻机构即区执法分局进行协调沟通解决，主要问题还在于区、街道（乡、镇）政府提高认识，明确责任，顾全大局。对于在温州实行一级执法还是两级执法更有利于城市的管理，这个问题仁者见仁，智者见智，但笔者认为就温州的现状来看，一级执法将更有利于城市的管理。对于在一级执法过程中存在的这样那样体制上的不顺，可以有针对性的进行完善，市级部门下步将要考虑的是如何加强“块抓条管”、“以块为主，条块结合”、“重心下移，事权下放”等问题，可通过财政补贴等各种手段，充分调动区街（乡、镇）的积极性，共同将我市的城市管理工作推上一个新阶段。