浅谈城市管理困境与数字化管理

阅读:    出处:     发布日期:2010-03-08 11:29:31
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  在经济发展不平衡,社会保障制度不完善的环境下,城管部门对部分弱势群体实施自力救济的流动摊贩实施强行取缔,无论从道义还是情理上讲,都很难取得民众的支持和理解。在这种执法环境下,城管部门既要承受不断提高管理水平的压力,又要面对弱势群体的生存挑战。在无法解决社会深层次矛盾情况下,高科技在城市管理工作中的运用已成为改善城市管理方式和提升城市品位的必要手段。以城市管理工作信息化建设来带动城市环境综合治理工作的现代化,能够有效缓解当前城市管理过程中的突出矛盾,是当前城市管理环境下的现实选择。

  一、城市管理困境分析:

  随着城市管理的深入,一些深层次的问题和矛盾逐渐暴露出来,严重影响着城市管理水平的进一步提升,具体来说有以下几个方面:

  1、手段落后,群众支持度低下。当前,城管正面临着管理危机和信任危机:一方面,城市管理综合行政执法工作难于走出整治-回潮-再整治-再回潮的怪圈,新的矛盾和问题又不断涌现;另一方面,城管执法队伍的辛勤劳动不被广大市民群众认可,出现了各地只要进行政府行风和效能评议,城管执法部门的排名就会靠后的尴尬局面,形象差、威信低的现象仍较为突出。尤其是随着近年来城市化进程的加快和城市规模的扩大,城市管理面临的新情况、新矛盾和新问题日益复杂,城管执法的困境也逐步突现。目前,城市管理行政执法方式仍停留在运动式管理、粗放式管理上,缺乏先进的管理手段,也缺乏足够的威慑力,极易导致执行困难。例如,擅自倾倒垃圾,执法人员不是当场发现就很难取证实施处罚,即使发现了当事人如果对方不配合也无计可施,这不像工商、卫生、交警等部门那样可以吊销执业许可证,在这种情况下如果放弃执法,必定影响执法的权威性。

  2、单兵作战,可支配资源不足。 当前,城市管理常受到各种因素的制约,这在解决城市管理中一些老大难问题时显得尤为突出。首先表现在城管可支配资源不足。随着城市化建设和社会经济的迅速迅猛,城区面积不断扩大,而城市管理执法人员相比之下没有相应的增长,给城市管理带来了困难。与此同时,由于体制和机制的原因,街道、社区、居委缺乏城市管理的压力和动力,在城市管理工作中的基础性作用没有得到应有的发挥。此外,部门间协作机制不完善也影响了管理效率。由于城市管理工作面广量大、情况复杂,相关部门未能密切配合,就难以形成合力。以治理小广告为例:对这些顽疾光处罚很难杜绝,还需要其他部门的支持和配合,如电信部门实施关停、财政部门给予经费支持(清洗和刷新)、公安部门打击造假小广告、卫生部门查处江湖游医等等。目前,全国大部分城管部门不仅要履行法定职能,行使行政处罚权力,还要完成当地政府临时下达的其他工作任务,人力、物力捉襟见肘。

  3、未端管理,源头控制乏力。城市管理在政府部门中行使未端治理的职能,也就是对前期政策不完善条件产生的问题进行修正,因此,就非常容易产生治标不治本的结果。一般来讲,在城市规划和建设不科学情况下,光靠管理是难以出成效的。如商业网点布局的不合理,给乱设摊点创造了生存空间,如流动摊贩的存在;建筑设计不科学,造成了环境污染,如户外空调设置。此外,基础设施建设不完善也给精细化管理带来许多问题,如环卫设施建设缓慢导致垃圾死角难以解决,地下管网建设滞后,施工单位缺乏沟通,常常是电力挖了电信挖,燃气挖了有线电视挖,道路损坏严重。与此同时,城市管理机制缺乏预见性也导致管理效果不佳。就目前而言,大部分城管执法人员将大量的精力花在突击检查、集中整治和事后查处上,没能很好地从源头加以控制。

  上述问题的存在既有法律法规不完善的因素,也有体制机制不顺等原因,但从技术层面来讲,数字化管理方式无疑是解决当前城市管理许多问题的有效方式,也是未来城市管理的发展趋势。

  二、城市管理数字化的作用和意义

  数字城市又称网络城市,是指将城市的部分或大部分的基础设施、功能设施进行数字化,建立数据库,运用现代信息技术,包括GIS(地理信息系统)GPS(全球定位系统)、RS(遥感技术)等多种技术和各类业务平台,建立完整的、闭合的城市综合管理系统,同计算机高速通信网络相连接,实现网络化管理和调控。数字化城市管理主要解决人的违章行为和城市设施正常运转。在数字化城市管理信息系统中,政府管理的一切城市部件都拥有一个唯一的编号,一旦该地点发生突发事件,市民只要报出固定编号,或通过城市单元网格和道路的交叉定位,实时采集信息,并上报系统,由系统及时作出反应,通过一套部门联动机制,在最短的时间内解决问题。

  1、有效克服了职能交叉、取证困难等问题,提高了城市管理效率。随着法律规范的不断增加,执法主体的个数也会随之增加,涉及整合的技术问题会越来越复杂,执法主体很难采用传统的管理模式合并成一个或简单几个。采用数字化城管模式,不管有多少个部门和执法主体,归根结底就两个工作轴:一个指挥,一个监督,把所有的部门都在指挥、监督的系统中整合起来,发挥了协同效应。这就超越了历史上机构的分合、合分思路,解决了城市管理中的一些难点问题,并提高了管理效率。以北京市东城区创建了数字化城市管理新模式为例,200410月份投入运行以来,政府系统本身对城市管理问题的发现率达到90%以上,而过去只有30%左右,任务派遣准确率达到98%;问题处理率为90.09%,问题平均处理时间为12.1小时,而过去要1周左右;结案率为89.78%,平均每周处理问题360件左右,而过去每年只能处理五六百件,城市管理水平明显提高。同时,由于运用了一个类似手机的信息采集器(又名城管通)将发挥重要作用,它拥有通话、编辑信息、拍照、群呼等8项功能,有效地解决了执法人员取证难的问题,巡查监督员一旦发现网格内部件有所损坏或某处有堆放垃圾,将街头现场拍照,并通过无限传输方式将照片传回城市管理监督中心,监督中心再把信息转给城市管理指挥中心,指挥中心第一时间通知相关部门前往处置并反馈结果,做到了及时发现和处置问题。

  2、促进其他力量参与城市管理,有效降低管理成本。实施数字化城市管理,有效整合了分散在各个区和市级有关部门的城管力量,实行统一的协同联动,彻底改变了过去城管部门孤军奋战的局面。通过数字化城管系统网络的延伸,将数字化城管与新闻媒体、电子政务及政府门户网站进行链接,与街办、社区及各类主体结合,强化了各方面的关注与参与,提高了城管的广度与深度,形成了基层单位和群众参与、职能部门齐抓共管的大城管格局。数字化城市管理把已有的管理网格、服务网格放置在一起,把紧急和非应急的管理系统有效的整合起来,从而提高了管理效率。此外,政府把部分信息采集工作交物业管理公司承担,实行数字治理,将数字化城市管理网络、电子监控网络、出租屋综合管理信息网络实现互联互通,广纳市政管理、社区服务、社会治安、应急指挥等各方面的信息,实现信息资源共享,实现城市基层管理工作的增效、减员减编和节约管理经费的目的。根据北京东城区数字化城市管理系统初步运行情况表明,数字化管理新模式节约了大量人力、物力、财力。由于城市管理监督员对万米单元进行不间断巡视,各专业部门的巡查人员相应减少了10%左右,并相应节约了有关部门的车辆汽油费、保养费、维修费等巡查成本;由于问题定位精确、任务派遣准确且克服了多头处理、重复处理等弊端,各专业部门的人工费、车辆使用费等部件、事件处理成本大大降低。由于城市部件破坏、损伤、丢失数量大大减少,自来水管漏水等问题能够被及时发现,城市部件维修、重置费用等管理对象成本也大大降低。

  3、城市管理从粗放转向精确。数字化城市管理模式,实现了对管理对象空间、时间和责任上的精确定位,使城市管理由粗放转向精确。由于执法工作中普遍存在取证困难,现场情况不明等情况,城市管理需要借助现代信息技术,建立全新的城市管理体系来应对城市管理执行难的问题,才能突破传统城市管理模式中的粗放型特点。与此同时,通过采用万米单元网格管理法和城市部件管理法相结合的方式,实施全时段监控,网格化管理 , 也实现了城市管理由粗放到精细的转变。数字化城管的新模式采用单元网格管理法和城市部件管理法,将城市划分为若干个以万米(平方米)为单位的单元网格,并对单元网格内的城市部件进行精确定位、编码,由城管监督员实施全时段监控,同时明确各级地域责任人为辖区城市管理责任人,从而实现对管理空间的分层、分级、全区域和全覆盖管理,使问题能看得见、有人管、管得好,做到不留空当,不留死角。数字城管不仅加强了城市管理和政府公共服务职能,提高政府行政效能和城市管理水平,而且这个管理平台的建立也为城市综合管理提供了更加广阔的发展空间,提高了城管机关的执法能力和服务社会及人民群众的能力。

  三、数字化城市管理遇到的困难分析:

数字化城市管理克服了传统突击式、运动式、被动、多头管理等弊端,使城市管理由被动管理型向主动服务型转变,由粗放、定性型向集约、定量型转变,由单一封闭管理向多元开放互动管理转变,为城市化进程中如何管理好城市提供了一个全新的突破口和切入点。但建立数字化城管体系并非一朝一夕所能完成,就目前而言影响城市数字化的瓶颈主要有三个:一个是资源的整合。加快信息资源的整合和共享.据统计政府掌握了社会信息资源的80%,提高社会信息的价值,信息资源的整合和共享是关键。然而,在传统的行政模式下信息掌握在少数人手中,把信息看成是一种权力的象征。要实现信息共享,必须打破各级政府和部门对信息的垄断和封闭,整合信息资源,在原来离散、孤立的信息技术平台上构造一个开放的统一信息技术平台,实现信息最广泛的交换,使之发挥最大的经济效益和社会效益。城市数字化是个超级系统,信息量巨大且出自众多部门,整合的任务极为繁重。即使整合起来,要方便应用也还有大量工作要做,这当中软件、设备、人才、服务等一个不能少。二是权力和观念的阻力。数字化意味着信息的公开化和透明化,真正推起来势必要求打破权力的暗箱操作,会直接冲击某些人员的利益,阻力不会小。三是数字城市建设最关键的是资金上的投入,一个系统的建设,需要不断的投入、改进、协调,整个系统需要很多部门的联动,因此政府的投入和支持是决定性因素。

数字化城管新模式带来了城市管理技术、手段的创新,也是对传统城市管理体制、机制、理念的变革,它变粗放的管理为精准高效的管理,变突击、运动式管理为可持续的长效管理,变管理主体的分散和职责的交叉为上下左右的无缝对接,变城管处置能力的低下为高效快捷,有力地解决了当前城市管理面临的难题。

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